Gliederung<\/strong><\/p>\n\n\n\n A. Die EU als Staaten- und Verfassungsverbund<\/a><\/strong><\/p>\n\n\n\n B. Organe zur Herstellung eigener Handlungsf\u00e4higkeit<\/a><\/strong><\/p>\n\n\n\n I. Kurzvorstellung: Europ\u00e4ischer Rat \u2013 Rat der EU \u2013 Europ\u00e4isches Parlament \u2013 Kommission<\/a><\/p>\n\n\n\n II. Prinzip des institutionellen Gleichgewichts<\/a><\/p>\n\n\n\n III. Demokratische Legitimation<\/a><\/p>\n\n\n\n C. Durchf\u00fchrung des Unionsrechts<\/strong><\/a><\/p>\n\n\n\n I. Grundsatz des mitgliedstaatlichen (indirekten) Vollzugs<\/a><\/p>\n\n\n\n II. Unionseigener (direkter) Vollzug und Verbundverwaltung<\/a><\/p>\n<\/div>\n<\/div><\/div>\n\n\n\n Auch nach Jahrzehnten eines kontinuierlichen und schrittweisen Auf- und Ausbaus einer \u201eimmer engeren Union\u201c (Art. 1 UAbs. 2 EUV<\/a>) ist die Europ\u00e4ische Union kein Staat. Sie bleibt vielmehr eine durch souver\u00e4ne Staaten in den Formen des Rechts geschaffene Organisation. Ihre Kompetenzen, ihr organisatorischer Aufbau, ihre Autonomie und die Durchsetzungskraft ihres Rechtsregimes gehen (mittlerweile) freilich weit \u00fcber die Ausgestaltungen anderer internationaler Organisation wie der WTO oder den Vereinten Nationen hinaus. Sie ist l\u00e4ngst ein \u201eexzeptionelles Gesch\u00f6pf in der Zwischenwelt von Staatsrecht und V\u00f6lkerrecht\u201c1<\/a><\/sup>. Um dieser Zwischenstellung Ausdruck zu verleihen, l\u00e4sst sich von einer \u201esupranationalen\u201c Organisation<\/strong> (statt: internationale Organisation) sprechen.2<\/a><\/sup> Das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) nutzt den Begriff des \u201eStaatenverbundes<\/strong>\u201c, um die Spezifika der EU hervorzuheben: Die EU ist eben kein f\u00f6deraler Bundesstaat, sondern beruht auf v\u00f6lkerrechtlichen Vertr\u00e4gen der Mitgliedstaaten, die \u201eHerren der Vertr\u00e4ge\u201c3<\/a><\/sup> bleiben. Die Verbundmetapher bringt zugleich zum Ausdruck, dass die verschiedenen Ebenen eng miteinander verwoben sind. Dies l\u00e4sst sich an Einzelbereichen veranschaulichen:4<\/a><\/sup> Die Union hat inzwischen eine eigene Verfasstheit als politische Gemeinschaft erreicht, der sich die mitgliedstaatlichen Verfassungen \u00f6ffnen (vgl. Art. 23 Abs. 1 GG<\/a>), w\u00e4hrend das Unionsrecht seinerseits R\u00fccksichtnahme auf die nationalen Verfassungen verspricht (Verfassungsverbund<\/strong>)5<\/a><\/sup>. Mitgliedstaatliche Gerichte und europ\u00e4ische Gerichte entfalten einen Dialog \u00fcber die Auslegung, Anwendung und Durchsetzung des Unionsrechts (Rechtsprechungsverbund), Beh\u00f6rden aus verschiedenen Mitgliedstaaten und der EU wirken bei Verwaltungsentscheidungen zusammen (Verwaltungsverbund). Allgemein gilt es in der EU als Verbund, zum Wohl aller und in gegenseitigem Vertrauen miteinander zusammenzuarbeiten (Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit [Art. 4 Abs. 3 UAbs. 1 EUV<\/a>]).<\/p>\n\n\n\n Zur Vertiefung:<\/strong> Gegen den Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit verst\u00f6\u00dft es etwa, wenn ein Mitgliedstaat die Staatsb\u00fcrgerschaft unter der Voraussetzung zuerkennt, dass Investitionen in dem betreffenden Mitgliedstaat get\u00e4tigt werden (\u201eGoldener Pass\u201c). Zwar liegt die Vergabe von Staatsb\u00fcrgerschaft v\u00f6lkerrechtlich in der Zust\u00e4ndigkeit der Mitgliedstaaten. Allerdings geht mit der Staatsb\u00fcrgerschaft eines Mitgliedstaats zugleich der Erwerb der Unionsb\u00fcrgerschaft einher (Art. 20 Abs. 1 S. 2 AEUV<\/a>), die u.a. das Recht begr\u00fcndet, sich in der gesamten Union frei zu bewegen und an Kommunalwahlen teilzunehmen. Es ist daher ein Bruch des auf dem Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit (Art. 4 Abs. 3 UAbs. 1 EUV<\/a>) beruhenden gegenseitigen Vertrauens, wenn Staatsb\u00fcrgerschaften aus finanziellen Interessen, aber ohne eine spezifische Verbundenheit und Loyalit\u00e4t zum betreffenden Mitgliedstaat ausgegeben werden.6<\/a><\/sup><\/p>\n\n\n\n All dies bleiben freilich rechtliche Kategorien. Zugleich ist das Bem\u00fchen der EU wahrzunehmen, sich von einer blo\u00dfen Zweckgemeinschaft zur F\u00f6rderung wirtschaftlicher Zusammenarbeit zu einer im Bewusstsein der B\u00fcrger:innen identit\u00e4tsstiftenden, ja \u201estaatsgleichen\u201c Gemeinschaft fortzuentwickeln. Exemplarisch daf\u00fcr steht eine entsprechende Symbolik in Form der EU-Flagge und der EU-Hymne. Zudem hat die EU durch den Vertrag von Lissabon in Art.\u00a02 S.\u00a01 EUV<\/a> erstmals eigene,\u00a0identit\u00e4tsstiftende Werte<\/strong>\u00a0niedergelegt:<\/p>\n\n\n\n Die Werte, auf die sich die Union gr\u00fcndet, sind die Achtung der Menschenw\u00fcrde, Freiheit, Demokratie, Gleichheit, Rechtsstaatlichkeit und die Wahrung der Menschenrechte einschlie\u00dflich der Rechte der Personen, die Minderheiten angeh\u00f6ren.<\/p>\n<\/blockquote>\n\n\n\n Auf diese Werte verpflichtet sich die EU nicht nur selbst (\u201eWerteunion\u201c). Die Werte \u201esind allen Mitgliedstaaten [\u2026] gemeinsam\u201c (Art. 2 S. 2 EUV<\/a>), insofern sind auch all ihre Mitgliedstaaten \u2013 und solche die es werden wollen (Art. 49 Abs. 1 S. 1 EUV<\/a>) \u2013 auf die Achtung und F\u00f6rderung dieser Werte verpflichtet. Gemeinsame Werte bilden die unabdingbare Grundlage f\u00fcr Zusammenarbeit und gegenseitiges Vertrauen.7<\/a><\/sup> Die Mitgliedstaaten d\u00fcrfen ihre Rechtsvorschriften nicht dergestalt \u00e4ndern, dass der Schutz der Werte des Art. 2 S. 1 EUV<\/a> vermindert wird (R\u00fcckschrittsverbot).8<\/a><\/sup><\/p>\n\n\n\n Zur Vertiefung:<\/strong>\u00a0Ein Versto\u00df gegen die Werte des Art. 2 S. 1 EUV<\/a> kann nach der j\u00fcngsten, viel beachteten Rechtsprechung des EuGH eigenst\u00e4ndig im Wege eines Vertragsverletzungsverfahrens geltend gemacht werden.9<\/a><\/sup> Folgt man dieser Rechtsprechung, so ergibt sich daraus angesichts des umfassenden Anwendungsbereichs des Art. 2 S. 1 EUV<\/a> eine sehr weitgehende Kontrollm\u00f6glichkeit f\u00fcr die Unionsgerichte. In dem konkreten Verfahren hatte die Kommission ein Vertragsverletzungsverfahren gegen Ungarn eingeleitet, wo gesetzliche Regelungen es untersagten, Minderj\u00e4hrige im Fernsehen und in der Werbung mit Homosexualit\u00e4t zu \u201ekonfrontieren\u201c. Der EuGH betonte, dass nur offenkundige und besonders schwerwiegende Verletzungen zu der Feststellung einer Missachtung der Werte des Art. 2 S. 1 EUV<\/a> f\u00fchren k\u00f6nnten. Durch die angestrebte Stigmatisierung und Marginalisierung nicht-heterosexueller Personen sei hier aber ein solcher Versto\u00df gegen die Werte der Menschenw\u00fcrde, der Gleichheit und der Wahrung der Menschenrechte gegeben. Der Anspruch auf die Achtung der nationalen Identit\u00e4t (Art. 4 Abs.\u00a02\u00a0S.\u00a01\u00a0EUV<\/a>) k\u00f6nne Mitgliedstaaten von der Bindung an die Werte nicht befreien.\u00a0\u00a0<\/p>\n\n\n\n Weiterf\u00fchrende Literaturhinweise<\/strong><\/p>\n\n\n\n Gentzsch, <\/em>Die EU-Organe und ihr Reformbedarf f\u00fcr eine erweiterte Union, JA 2024, 836 ff.<\/a><\/p>\n\n\n\n Ruffert\/Grischek\/Schramm<\/em>, Europarecht im Examen: Grundfragen und Organisationsstruktur, JuS 2019, 974 ff.<\/a><\/p>\n\n\n\n Vo\u00dfkuhle\/Wischmeyer<\/em>, Grundwissen \u2013 \u00d6ffentliches Recht: Die Organe der Europ\u00e4ischen Union, JuS 2018, 1184 ff.<\/a><\/p>\n\n\n\n Die EU ist eine Demokratie<\/strong> (Art. 10 Abs. 1 EUV<\/a>). Sie verpflichtet sich \u2013 wie alle Mitgliedstaaten (Art. 2 EUV<\/a>) \u2013 zu einer Herrschaft durch das Volk \u00fcber das Volk. Dies l\u00e4sst offen, ob die EU \u00fcberhaupt einen eigenes Unionsvolk hat oder aber die europ\u00e4ische Demokratie letztlich eine spezifische Symbiose des Mit- und Zusammenwirkens der mitgliedstaatlichen V\u00f6lker ist.10<\/a><\/sup> Jedenfalls die Unionsb\u00fcrgerschaft (Art. 20 Abs. 1 AEUV<\/a>), die jede:r Staatsangeh\u00f6rige eines Mitgliedstaates automatisch als zus\u00e4tzliche Staatsb\u00fcrgerschaft neben seiner nationalen Staatsangeh\u00f6rigkeit innehat, bietet einen Ankn\u00fcpfungspunkt f\u00fcr die Abgrenzung eines europ\u00e4ischen Volkes<\/strong>. Nun kann schwerlich jede Entscheidung unmittelbar von \u00fcber 400 Millionen Unionsb\u00fcrger:innen getroffen werden. Deshalb wird auch in der EU die Willensbildung weitgehend durch Organe verwirklicht, die das Volk repr\u00e4sentieren.11<\/a><\/sup> Von diesen Organen der EU, die in Art. 13 Abs. 1 S. 2 EUV<\/a> aufgef\u00fchrt sind, werden die wichtigsten vier (Europ\u00e4ischer Rat, Rat der EU, Europ\u00e4isches Parlament, Kommission) im Folgenden vorgestellt. Grundkenntnisse sind f\u00fcr das Verst\u00e4ndnis des Unionsrechts unabdingbar, in der ersten juristischen Pr\u00fcfung k\u00f6nnen sie insbesondere in der m\u00fcndlichen Pr\u00fcfung relevant werden.<\/p>\n\n\n\n I. Kurzvorstellung: Europ\u00e4ischer Rat \u2013 Rat der EU \u2013 Europ\u00e4isches Parlament \u2013 Kommission <\/strong><\/p>\n\n\n\n 1. Europ\u00e4ischer Rat<\/strong><\/p>\n\n\n\n Schon zu den Gr\u00fcndungszeiten der Europ\u00e4ischen Gemeinschaft f\u00fcr Kohle und Stahl (EGKS) (ab 1951) und der Europ\u00e4ischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) (ab 1957), den Vorl\u00e4ufern der heutigen EU, trafen sich immer wieder auch die Staats- oder Regierungschefs der Mitgliedstaaten, um \u00fcber die Ausrichtung der jeweiligen Organisation zu beraten. \u00dcber Jahrzehnte etablierte sich eine politische Praxis, dass die Staats- oder Regierungschefs die wesentlichen Richtungsentscheidung trafen. Aber erst im Vertrag von Maastricht von 1992 wurde die Leitungsfunktion eines \u201eEurop\u00e4ischen Rats\u201c sodann anerkannt. 2009, mit dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon, wurde der \u201eEurop\u00e4ische Rat\u201c ein vollwertiges Organ der EU. Neben den 27 Staats- oder Regierungschefs geh\u00f6ren ihm nunmehr ein Pr\u00e4sident des Europ\u00e4ischen Rates mit jeweils 2,5-j\u00e4hriger Amtszeit (zur Zeit: Ant\u00f3nio Costa<\/em> [Portugal]), der kein Amt in einem der Mitgliedstaaten innehat (Art. 15 Abs. 6 S. 3 EUV<\/a>), sowie der Pr\u00e4sident der Europ\u00e4ischen Kommission (zur Zeit: Ursula von der Leyen<\/em> [Deutschland]) an (Art. 15 Abs. 2 S. 1 EUV<\/a>). <\/p>\n\n\n\n Der Europ\u00e4ische Rat setzt nach Art.\u00a015 Abs.\u00a01 EUV<\/a> die allgemeinen politischen Zielvorstellungen und Priorit\u00e4ten der EU fest, indem er politisch, aber nicht unmittelbar rechtsverbindliche12<\/a><\/sup>\u00a0Schlussfolgerungen erl\u00e4sst. Grunds\u00e4tzlich wird dazu so lange verhandelt, bis ein Konsens erreicht wird (Art.\u00a015 Abs.\u00a04 EUV<\/a>). Nur in spezifischen F\u00e4llen, etwa bei Beschl\u00fcssen \u00fcber eine \u00c4nderung der Vertr\u00e4ge (Art.\u00a048 Abs.\u00a06 UAbs.\u00a02 EUV<\/a>) oder der Ernennung eines Hohen Vertreters der Union f\u00fcr Au\u00dfen- und Sicherheitspolitik (Art.\u00a018 Abs.\u00a01 EUV<\/a>), kommt es zu echten \u201eAbstimmungen\u201c im Europ\u00e4ischen Rat. Dann haben der Pr\u00e4sident des Europ\u00e4ischen Rates und der Pr\u00e4sident der Europ\u00e4ischen Kommission kein Stimmrecht (Art.\u00a0235 Abs.\u00a01 AEUV<\/a>). In das \u201eTagesgesch\u00e4ft\u201c, insbesondere die Gesetzgebung (Art.\u00a015 Abs.\u00a01 S. 2 EUV<\/a>), ist der Europ\u00e4ische Rat hingegen grunds\u00e4tzlich nicht involviert. a) Zusammensetzung<\/strong><\/p>\n\n\n\n Die Terminologie ist ungl\u00fccklich: Nicht mit dem Europ\u00e4ischen Rat zu verwechseln ist der Rat der Europ\u00e4ischen Union. Dieser setzt sich aus den f\u00fcr die zu treffende Entscheidung zust\u00e4ndigen Regierungsvertreterinnen und -vertretern zusammen \u2013 jeweils eine:r pro Mitgliedstaat (Art.\u00a016 Abs.\u00a02 EUV<\/a>).13<\/a><\/sup>\u00a0Insgesamt tagt der Rat in 10\u00a0verschiedenen Ratsformationen. So gibt es einen Rat \u201eAusw\u00e4rtige Angelegenheiten\u201c (mit den 27 Au\u00dfenminister:innen), einen Rat f\u00fcr Wirtschaft und Finanzen, einen Rat f\u00fcr Justiz und Inneres, einen Rat f\u00fcr Landwirtschaft usw. F\u00fcr Abstimmung und Koh\u00e4renz sorgt der Rat \u201eAllgemeine Angelegenheiten\u201c (Art. 16 Abs. 6<\/a> UAbs. 2 S. 1 EUV). Der Vorsitz rotiert halbj\u00e4hrlich zwischen den Mitgliedstaaten.14<\/a><\/sup><\/p>\n\n\n\n b) Funktionen<\/strong><\/p>\n\n\n\n Der Rat der EU ist das ma\u00dfgebliche Verbindungsglied der nationalen Regierungen mit der EU und tr\u00e4gt somit dazu bei, dass das Unionsrecht auch in den innerstaatlichen Verwaltungen Umsetzung findet.15<\/a><\/sup> Er wirkt am Gesetzgebungsverfahren insofern mit, als grunds\u00e4tzlich alle Gesetzgebungsakte der EU seiner Zustimmung bed\u00fcrfen (Gesetzgebungsfunktion). Soweit nichts Abweichendes, insbesondere ein Einstimmigkeitserfordernis, geregelt ist, ist gem\u00e4\u00df Art. 16 Abs. 3 EUV<\/a> eine qualifizierte Mehrheit erforderlich: Es bedarf der Zustimmung von 55 % der Mitglieder des Rates (mithin 15 von 27 Mitgliedern), die 65 % der Gesamtbev\u00f6lkerung repr\u00e4sentieren. Der Rat der EU ist ferner ma\u00dfgeblich f\u00fcr die personelle Zusammensetzungen weiterer Stellen der EU zust\u00e4ndig (Kreationsfunktion), etwa der Mitglieder des Rechnungshofs (Art. 286 Abs. 2 S. 2 AEUV<\/a>). <\/p>\n\n\n\n 3. Europ\u00e4isches Parlament <\/strong><\/p>\n\n\n\n a) Funktionen <\/strong><\/p>\n\n\n\n Die EU ist weltweit die einzige \u00fcberstaatliche Organisation, die \u2013 seit 1979 \u2013 \u00fcber ein unmittelbar durch die B\u00fcrger:innen gew\u00e4hltes Parlament verf\u00fcgt. Das Europ\u00e4ische Parlament hat sich inzwischen zum zentralen Akteur des Gesetzgebungsverfahrens entwickelt (Gesetzgebungsfunktion). Zwar hat das Parlament weiterhin kein eigenes Initiativrecht, im allgemeinen Gesetzgebungsverfahren bedarf aber jeder Rechtsakt seiner Zustimmung. Hinzu kommt die Zust\u00e4ndigkeit des Parlaments f\u00fcr die Wahl zahlreicher \u00c4mter (Kreationsfunktion), etwa die Wahl des Pr\u00e4sidenten der Europ\u00e4ischen Kommission (Art. 17 Abs. 7<\/a> UAbs. 1 S. 2 EUV). Schlie\u00dflich hat auch das Europ\u00e4ische Parlament \u2013 wie auch aus dem nationalen Kontext bekannt \u2013 eine Kontrollfunktion: So k\u00f6nnen die Abgeordneten z.B. einen Untersuchungsausschuss einsetzen (Art. 226 AEUV<\/a>), Fragen an die Kommission richten (sog. Interpellationsrecht, Art. 230 UAbs. 2 AEUV<\/a>) oder der Kommission als Kollegialorgan ihr Misstrauen aussprechen (Art. 17 Abs. 8 EUV<\/a> und Art. 234 AEUV<\/a>).<\/p>\n\n\n\n b) Wahl<\/strong><\/p>\n\n\n\n Die Wahl zum Europ\u00e4ischen Parlament, die den Grunds\u00e4tzen der Allgemeinheit, Freiheit und Geheimhaltung verpflichtet ist (Art.\u00a014 Abs.\u00a03 EUV<\/a>, Art.\u00a039 Abs.\u00a02\u00a0GRCh<\/a>) erfolgt unmittelbar durch die Unionsb\u00fcrger:innen. Der \u201eDirektwahlakt\u201c der EU macht einige allgemeine Vorgaben, weitgehend erfolgt die Wahl freilich weiterhin nach nationalen Vorgaben. So unterscheiden sich etwa der genaue Tag der Wahl, die H\u00f6he einer Sperrklausel oder das Mindestalter f\u00fcr das aktive Wahlrecht. In Deutschland sind insoweit die Bestimmungen des Europawahlgesetzes ma\u00dfgebend.\u00a0<\/p>\n\n\n\n Die Verteilung der derzeit insgesamt 720 Sitze (mind. 6, max. 96 Sitze je Mitgliedstaat) richtet sich nach der Bev\u00f6lkerungszahl, wobei die Verteilung nicht streng proportional erfolgt, sondern kleinere Staaten bevorteilt (sog. degressive Proportionalit\u00e4t, Art.\u00a014 Abs.\u00a02 S.\u00a03 EUV<\/a>). Bei der Wahl zum Europ\u00e4ischen Parlament besteht daher keine Erfolgswertgleichheit, entsprechend ist auch in Art.\u00a014 Abs.\u00a03 EUV<\/a> der Grundsatz der Gleichheit der Wahl nicht aufgef\u00fchrt. Dies l\u00e4sst sich aus der besonderen Struktur der EU rechtfertigen,16<\/a><\/sup>\u00a0da nur so eine angemessene Repr\u00e4sentation auch kleinerer Mitgliedstaaten erm\u00f6glicht und dem Grundsatz der Staatengleichheit Rechnung getragen wird.17<\/a><\/sup><\/p>\n\n\n\n c) Arbeitsweise<\/strong><\/p>\n\n\n\n Im Europ\u00e4ischen Parlament finden sich die Abgeordneten aus den mehr als 200 nationalen Parteien zu Fraktionen zusammen.18<\/a><\/sup> Die Fraktionen verf\u00fcgen \u00fcber zentrale Rechte im Parlamentsbetrieb, der durch ein Pr\u00e4sidium (vgl. Art. 14 Abs. 4 EUV<\/a>) und einen Parlamentspr\u00e4sidenten (derzeit: Roberta Metsola<\/em> [Malta]) geordnet wird.<\/p>\n\n\n\n 4. Kommission<\/strong><\/p>\n\n\n\n a) Kommission als Kollegialorgan<\/strong><\/p>\n\n\n\n Wenn wir von der (Europ\u00e4ischen) Kommission sprechen, so ist in der Regel das Kollegialorgan aus dem Pr\u00e4sidenten der Kommission und 26 Kommissionsmitgliedern \u2013 eines pro Mitgliedstaat19<\/a><\/sup> \u2013 gemeint. Diese Kommission amtiert, analog zur Legislaturperiode des Europ\u00e4ischen Parlaments, jeweils f\u00fcr 5 Jahre (Art. 17 Abs. 3 UAbs. 1 EUV<\/a>).<\/p>\n\n\n\n aa) Funktionen<\/strong><\/p>\n\n\n\n Die Kommission ist \u2013 \u00e4hnlich einer Regierung \u2013 zust\u00e4ndig, die EU und das Unionsrecht fortzuentwickeln. Als von den Mitgliedstaaten unabh\u00e4ngiges Organ formuliert sie dazu Programme, Wei\u00dfb\u00fccher, Empfehlungen und Stellungnahmen. Vor allem aber ist die Kommission am Gesetzgebungsverfahren insoweit ma\u00dfgeblich beteiligt, als sie (grunds\u00e4tzlich allein) das Initiativrecht hat (Art. 17 Abs. 2 S. 1 EUV<\/a>, Art. 294 Abs. 2 AEUV<\/a>). Anders als in Deutschland, wo auch aus der Mitte des Bundestags und durch den Bundesrat Gesetze initiiert werden k\u00f6nnen (Art. 76 Abs. 1 GG<\/a>), kann auf europ\u00e4ischer Ebene nur die Kommission Gesetze \u201eauf den Weg\u201c bringen. <\/p>\n\n\n\n Die Kommission ist aber nicht nur \u201eMotor der Integration\u201c, sondern zugleich \u201eH\u00fcterin des Unionsrechts\u201c. Sie f\u00fchrt den beschlossenen Haushaltsplan aus und hat allgemein f\u00fcr die Anwendung des Unionsrechts und der von der EU beschlossenen Ma\u00dfnahmen Sorge zu tragen. Dazu koordiniert sie die gesamte Verwaltungst\u00e4tigkeit in der EU, wozu sie \u2013 bei entsprechender sekund\u00e4rrechtlicher Erm\u00e4chtigung \u2013 insbesondere auch Durchf\u00fchrungsrechtsakte erlassen kann (Art. 291 Abs. 2 AEUV<\/a>). <\/p>\n\n\n\n bb) Wahl<\/strong><\/p>\n\n\n\n Einen Vorschlag, wer Pr\u00e4sident der Kommission werden soll, macht gem\u00e4\u00df Art. 17 Abs. 7<\/a> UAbs. 1 S. 1 EUV zun\u00e4chst der Europ\u00e4ische Rat. Er \u201eber\u00fccksichtigt\u201c insofern das Ergebnis der Europawahlen. Umstritten ist, ob er dabei einen von den europ\u00e4ischen Parteien bei der Wahl aufgestellten Spitzenkandidaten vorschlagen muss. Der offene Wortlaut (\u201eber\u00fccksichtigen\u201c) spricht eher dagegen. So einigten sie sich 2019 auf Ursula von der Leyen<\/em> anstelle des Spitzenkandidaten der EVP Manfred Weber<\/em>. Im Anschluss an den Vorschlag muss der Kommissionspr\u00e4sident vom Europ\u00e4ischen Parlament mit der Mehrheit der Stimmen gew\u00e4hlt werden.<\/p>\n\n\n\n Wurde ein Pr\u00e4sident gew\u00e4hlt, werden vom Rat der EU (in der Besetzung f\u00fcr \u201eAllgemeine Angelegenheiten\u201c) \u2013 auf Grundlage von Vorschl\u00e4gen der Mitgliedstaaten und im Einvernehmen mit dem gew\u00e4hlten Pr\u00e4sidenten (Art. 17 Abs. 7 UAbs. 2 EUV<\/a>) \u2013 Kandidatinnen und Kandidaten f\u00fcr die Mitgliedschaft in der Kommission bestimmt. Diese m\u00fcssen sich im Parlament einer \u00f6ffentlichen Anh\u00f6rung stellen. Hier k\u00f6nnen die Abgeordneten insbesondere ermitteln, ob ein:e Kandidat:in die notwendige allgemeine Bef\u00e4higung, Einsatz f\u00fcr Europa und die Gew\u00e4hr f\u00fcr ihre\/seine Unabh\u00e4ngigkeit (Art. 17 Abs. 3 UAbs. 2 EUV<\/a>) mitbringt. Danach findet eine einheitliche Wahl des gesamten Kollegiums durch das Europ\u00e4ische Parlament statt (Art. 17 Abs. 7<\/a> UAbs. 3 S. 1 EUV).<\/p>\n\n\n\n cc) Arbeitsweise<\/strong><\/p>\n\n\n\n Wie auch der Rat und das Parlament kann und muss die Kommission ihre Binnenorganisation in den Grenzen der Vertr\u00e4ge selbst n\u00e4her ausgestalten (Selbstorganisationsrecht),20<\/a><\/sup> wozu sie eine Gesch\u00e4ftsordnung erl\u00e4sst (Art. 249 Abs. 1 S. 1 AEUV<\/a>). Grunds\u00e4tzlich ist festzuhalten, dass der Pr\u00e4sident der Kommission die Leitlinien der Kommissionarbeit festlegt (Art. 17 Abs. 6<\/a> UAbs. 1 lit. a EUV), in deren Rahmen jedes Mitglied der Kommission f\u00fcr die Arbeit seines Ressorts verantwortlich ist. Bei Streitfragen entscheidet die Kommission als Kollegium mit einfacher Mehrheit (Art. 250 AEUV<\/a>). Hier finden sich durchaus Aspekte der Binnenorganisation der Bundesregierung (Art. 65 GG<\/a>) wieder.<\/p>\n\n\n\n b) Kommission als Hauptverwaltungsorgan<\/strong><\/p>\n\n\n\n Dar\u00fcber hinausgehend wird auch das Hauptverwaltungsorgan der EU als Kommission bezeichnet. Hier arbeiten derzeit etwa 32 000 Besch\u00e4ftigte, damit verf\u00fcgt die Kommission etwa \u00fcber 10 % des Personalbestands der deutschen Bundesverwaltung. Die Kommission unterteilt sich in Generaldirektionen, die insbesondere f\u00fcr einzelne Politikfelder zust\u00e4ndig sind (z.B. Generaldirektion f\u00fcr Mobilit\u00e4t und Verkehr, f\u00fcr Migration und Inneres, f\u00fcr Wettbewerb etc.). In der Regel ist jeweils ein Mitglied der Kommission f\u00fcr die Generaldirektion zust\u00e4ndig (Ressortprinzip). Die Kommission k\u00fcmmert sich als Beh\u00f6rde der EU-Eigenverwaltung um die Durchf\u00fchrung, d.h. den Vollzug des Unionsrechts. Dazu erl\u00e4sst sie insbesondere (konkret-individuelle) Beschl\u00fcsse.21<\/a><\/sup><\/p>\n\n\n\n Zur Vertiefung:<\/strong> Weiterer Bestandteil der EU-Eigenverwaltung sind die \u2013 grunds\u00e4tzlich durch einen Sekund\u00e4rrechtsakt errichteten \u2013 Agenturen. Die derzeit 37 Regulierungsagenturen<\/strong> sind K\u00f6rperschaften mit eigener Rechtspers\u00f6nlichkeit, die ihren Sitz an unterschiedlichen Orten in der gesamten EU haben (daher auch: \u201edezentrale Agenturen). Wie die \u201eEurop\u00e4ische Arzneimittel-Agentur (EMA)\u201c mit Sitz in Amsterdam beispielhaft verdeutlicht, dienen sie der zentralisierten Bew\u00e4ltigung bestimmter Verwaltungsaufgaben, etwa der Arzneimittelzulassung. Die Exekutivagenturen <\/strong>(derzeit 6) <\/strong>werden demgegen\u00fcber nur f\u00fcr eine bestimmte Zeit von der Kommission durch einen Durchf\u00fchrungsbeschluss eingesetzt, um \u201eunter ihrer Kontrolle und Verantwortung\u201c (Art. 1 Verordnung [EG] Nr. 58\/2003) bestimmte Unionsprogramme zu verwalten. Sie haben ihren Sitz in Br\u00fcssel.<\/p>\n\n\n\n II. Prinzip des institutionellen Gleichgewichts<\/strong><\/p>\n\n\n\n Art. 13 Abs. 2 S. 1 EUV<\/a> betont, dass jedes Organ nach den in den Vertr\u00e4gen vorgesehenen Befugnissen und Regelungen zu handeln und sich dabei gegen\u00fcber anderen Organen loyal verhalten zu hat. Dar\u00fcber hinaus reicht ein ungeschriebenes Prinzip des institutionellen Gleichgewichts,22<\/a><\/sup> das vom EuGH als justiziabel erachtet wird: <\/p>\n\n\n\n \u201eDie Vertr\u00e4ge haben ein institutionelles Gleichgewicht geschaffen, indem sie ein System der Zust\u00e4ndigkeitsverteilung zwischen den verschiedenen Organen der Gemeinschaft errichtet haben, das jedem Organ seinen eigenen Auftrag innerhalb des institutionellen Gef\u00fcges der Gemeinschaft und bei der Erf\u00fcllung der dieser \u00fcbertragenen Aufgaben zuweist. Die Wahrung dieses Gleichgewichts gebietet es, dass jedes Organ seine Befugnisse unter Beachtung der Befugnisse der anderen Organe aus\u00fcbt. Sie verlangt auch, dass eventuelle Verst\u00f6\u00dfe gegen diesen Grundsatz geahndet werden k\u00f6nnen.\u201c23<\/a><\/sup><\/p>\n<\/blockquote>\n\n\n\n Hier kommt zum einen die Gleichrangigkeit der Organe zum Ausdruck.24<\/a><\/sup> Zum anderen sind Aspekte aufgegriffen, die im nationalen Kontext dem Gewaltenteilungsgrundsatz zugeordnet werden. Auch die EU kennt grunds\u00e4tzlich eine Trennung zwischen Legislative, Exekutive und Judikative. Die konkrete Zuordnung der genannten Organe f\u00e4llt allerdings insofern schwer, als die spezifische Organisationsstruktur der EU \u00fcberkommene Elemente von Nationalstaaten (Parlament) mit Institutionen zusammenf\u00fchrt, die ihrem v\u00f6lkerrechtlichen Ursprung zuzuschreiben sind (Europ\u00e4ischer Rat).25<\/a><\/sup> Zudem kommen insbesondere dem Rat der EU sowohl legislative als auch exekutive Funktionen zu.<\/p>\n\n\n\n III. Demokratische Legitimation<\/strong><\/p>\n\n\n\n 1. Supranationalit\u00e4t und Intergouvernementalit\u00e4t <\/strong><\/p>\n\n\n\n Die EU-Organe sind auf unterschiedliche Art und Weise legitimiert: Auf der einen Seite steht das Europ\u00e4ische Parlament, das unmittelbar durch alle Unionsb\u00fcrger:innen gew\u00e4hlt wird. Es wird daher als supranationales Organ eingeordnet, dessen Legitimation sich unmittelbar aus der Wahl der Unionsb\u00fcrger:innen speist. <\/p>\n\n\n\n Zur Vertiefung:<\/strong> Das Europ\u00e4ische Parlament wird von allen B\u00fcrgerinnen und B\u00fcrgern der Europ\u00e4ischen Union gew\u00e4hlt. Da die Sitze aber den Mitgliedstaaten zugewiesen werden, handelt es sich nicht um eine gesamteurop\u00e4isch einheitliche Wahl. Das BVerfG geht daher davon aus, dass das Europ\u00e4ische Parlament nicht ein \u201eeurop\u00e4isches Volk\u201c repr\u00e4sentiert, sondern in der Sache eine Vertretung der V\u00f6lker der Mitgliedstaaten, also des deutschen Volkes, des franz\u00f6sischen Volkes etc., bleibt.26<\/a><\/sup><\/p>\n\n\n\n Auf der anderen Seite stehen der Europ\u00e4ische Rat und der Rat der EU, deren Mitglieder zugleich Mitglieder bzw. Vertreter:innen der nationalen Regierung sind und auf diesem Weg durch das jeweilige mitgliedstaatliche Volk (mittelbar) gew\u00e4hlt und ihm gegen\u00fcber rechenschaftspflichtig sind. Die EU verf\u00fcgt mithin \u00fcber eine duale Legitimationsstruktur (vgl. auch Art. 10 Abs. 2 EUV<\/a>) mit supranationalen und intergouvernementalen Elementen. Regelm\u00e4\u00dfig wirken beide Legitimationsstr\u00e4nge zusammen, etwa bei der Bestimmung des Pr\u00e4sidenten der Europ\u00e4ischen Kommission oder beim Beschluss von Gesetzgebungsakten, f\u00fcr deren Verabschiedung regelm\u00e4\u00dfig die Zustimmung sowohl des Europ\u00e4ischen Parlaments als auch des Rates der EU notwendig ist. Historisch ist dies der gegenw\u00e4rtige Stand eines permanenten Austarierungsprozesses zwischen einer St\u00e4rkung der EU als unabh\u00e4ngige, supranationale Organisation einerseits und einer R\u00fcckbindung an die Mitgliedstaaten andererseits.<\/p>\n\n\n\n 2. Offenheit des europ\u00e4ischen Legitimationskonzepts <\/strong><\/p>\n\n\n\n Die EU ist \u2013 auch auf der Basis der Vorstellung in anderen Mitgliedstaaten \u2013 grunds\u00e4tzlich offener f\u00fcr alternative Legitimationskonzepte als die \u00fcberkommene deutsche Lehre, die weiterhin stark dem formalen \u201eLegitimationskettenmodell\u201c verhaftet ist. Auch Partizipation und Transparenz wird ein demokratischer Gehalt beigemessen, vgl. auch Art. 11 Abs. 1 und 2 EUV<\/a>. Aus deutscher Sicht w\u00fcrden wir diese Hinwendung zu den B\u00fcrger:innen eher als Faktoren zur Steigerung der \u201eLegitimit\u00e4t\u201c (nicht: Legitimation) einordnen.<\/p>\n\n\n\n Konkrete partizipatorische Elemente sind insbesondere die Einrichtung eines Europ\u00e4ischen B\u00fcrgerbeauftragten (Art. 228 AEUV<\/a>), die M\u00f6glichkeit einer europ\u00e4ischen B\u00fcrgerinitiative (Art. 11 Abs. 4 EUV<\/a>, Art. 24 Abs. 1 AEUV<\/a>), die Einf\u00fchrung eines Petitionsrechts (Art. 24 EUV<\/a>, Art. 227 AEUV<\/a>, Art. 44 GRCh<\/a>) etc. Die Zielrichtung einer transparenten T\u00e4tigkeit kommt etwa in Art. 298 Abs. 1 AEUV<\/a> zum Ausdruck, wonach sich die EU auf eine \u201eoffene\u201c Verwaltung st\u00fctzt. Konkret sorgen sekund\u00e4rrechtliche Regelungen f\u00fcr die ma\u00dfgebliche Transparenz.<\/p>\n\n\n\n Weiterf\u00fchrender Literaturhinweis<\/strong><\/p>\n\n\n\n <\/a>Lorenzen<\/em>, Grundlagen des Europarechts (Teil IV): Europ\u00e4ische Verwaltung, JURA 2021, 1426 ff.<\/a><\/p>\n\n\n\n Das deutsche Recht wirkt zumindest nur teilweise \u201eaus sich selbst heraus\u201c. Es bedarf vielfach Beh\u00f6rden, um es f\u00fcr den Einzelfall zu konkretisieren und seine Einhaltung zu \u00fcberwachen. Unter dem Grundgesetz ist die Zust\u00e4ndigkeit f\u00fcr diesen \u201eVollzug\u201c u.a. in Art. 83 ff. GG<\/a> und in entsprechenden Organisationsgesetzen n\u00e4her geregelt. Vergleichbar dazu stellt sich die Frage, wer f\u00fcr die Durchf\u00fchrung des Unionsrechts zust\u00e4ndig ist.<\/p>\n\n\n\n I. Grundsatz des mitgliedstaatlichen (indirekten) Vollzugs <\/strong><\/p>\n\n\n\n Die EU verf\u00fcgt zwar mit der Kommission und diversen Agenturen \u00fcber eine eigene Verwaltungsstruktur (EU-Eigenverwaltung). Dieser w\u00e4re es in ihrer derzeitigen Ausgestaltung aber schon angesichts ihrer Gr\u00f6\u00dfe und ihrer r\u00e4umlichen Konzentration kaum m\u00f6glich, allein die Durchf\u00fchrung des Unionsrechts in der gesamten EU zu bew\u00e4ltigen. Stattdessen wird das Unionsrecht \u2013 vergleichbar zu der Konstellation, dass das Bundesrecht grunds\u00e4tzlich durch Landesbeh\u00f6rden vollzogen wird (Art. 83 GG<\/a>) \u2013 grunds\u00e4tzlich durch die mitgliedstaatlichen Beh\u00f6rden vollzogen (indirekter Vollzug). So ist gew\u00e4hrleistet, dass das Unionsrecht \u201evor Ort\u201c umgesetzt wird. Zudem werden Sprachbarrieren vermieden oder jedenfalls reduziert und sichergestellt, dass unionale und nationale Verwaltungsentscheidungen sich nicht in Widerspruch setzen. Zur normativen Ankn\u00fcpfung dieses Grundsatzes des mitgliedstaatlichen Vollzugs wird im deutschen Schrifttum vielfach Art. 291 Abs. 1 AEUV<\/a> herangezogen. F\u00fcr die Praxis (und die Klausur) erkl\u00e4rt sich daraus jedenfalls, dass auch deutsche Beh\u00f6rden stets das unmittelbar anwendbare Unionsrecht zu ber\u00fccksichtigen und durchzusetzen haben.<\/p>\n\n\n\n Soweit keine unionsrechtlichen Vorgaben bestehen (sog. Soweit-Formel),27<\/a><\/sup> entscheidet jeder Mitgliedstaat, welche Beh\u00f6rde zust\u00e4ndig ist und welches Verfahrensrecht Anwendung findet (Grundsatz der institutionellen und Verfahrensautonomie).28<\/a><\/sup> Entsprechend richtet sich beispielsweise der Ablauf des Verwaltungsverfahrens vor einer Bundesbeh\u00f6rde f\u00fcr eine Entscheidung, deren materiellen Voraussetzungen in einer EU-Verordnung niedergelegt sind, in Deutschland regelm\u00e4\u00dfig nach dem VwVfG. Um trotz der mitunter sehr unterschiedlichen Ausgestaltung in den 27 Mitgliedstaaten einen gleichm\u00e4\u00dfigen und vollst\u00e4ndigen Vollzug des Unionsrechts sicherzustellen, werden aus dem Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit (Art. 4 Abs. 3 EUV<\/a>) zwei (ungeschriebene) Grunds\u00e4tze hergeleitet:29<\/a><\/sup> Nach dem Effektivit\u00e4tsgrundsatz d\u00fcrfen mitgliedstaatliche Vorschriften einem effektiven Vollzug des Unionsrechts nicht entgegenstehen. Nach dem \u00c4quivalenzgrundsatz d\u00fcrfen grenz\u00fcberschreitende Sachverhalte nicht schlechter behandelt werden als nationale Sachverhalte \u2013 was in der Praxis freilich auch nur noch sehr selten geschieht.<\/p>\n\n\n\n II. Unionseigener (direkter) Vollzug und Verbundverwaltung<\/strong><\/p>\n\n\n\n Die EU kann in ihren Rechtsakten vorsehen, dass Unionsrecht ausnahmsweise durch die EU-Eigenverwaltung vollzogen wird (\u201edirekter Vollzug\u201c oder \u201eunionseigener Vollzug\u201c). Als Vorteil einer solchen Zentralisierung gilt insbesondere die Effizienz eines einheitlichen \u201eeurop\u00e4ischen\u201c Verfahrens, mit dem unmittelbar eine in allen Mitgliedstaaten der EU geltende Entscheidung getroffen werden kann. Entsprechend erfolgt etwa die Zulassung bestimmter Arzneimittel unmittelbar durch die Europ\u00e4ische Arzneimittelagentur und nicht durch mitgliedstaatliche Beh\u00f6rden. Ein bereichs\u00fcbergreifendes Verwaltungsverfahrensrecht existiert hier bislang nicht, einige Grunds\u00e4tze, etwa ein Anh\u00f6rungsrecht und eine Begr\u00fcndungspflicht, normiert aber das Recht auf eine gute Verwaltung (Art. 41 GRCh<\/a>).<\/p>\n\n\n\n Nachteil eines direkten Vollzugs ist h\u00e4ufig, dass zwischen der zust\u00e4ndigen EU-Verwaltungsstelle und einem Antragsteller ggf. gr\u00f6\u00dfere r\u00e4umliche, sprachliche und kulturelle H\u00fcrden bestehen. Der indirekte Vollzug birgt in einer EU mit 27 Mitgliedstaaten demgegen\u00fcber die Gefahr, dass die Verwaltungspraxis erheblich voneinander abweicht. In der Praxis ergeben sich daher in zunehmendem Ma\u00dfe Mischmodelle, bei denen etwa mitgliedstaatliche Beh\u00f6rden eine Vorpr\u00fcfung unternehmen und eine Stelle der EU sodann die verfahrensabschlie\u00dfende Entscheidung trifft. Genauere Kenntnisse zu dieser Verbundverwaltung sind f\u00fcr die erste juristische Pr\u00fcfung nicht erforderlich.30<\/a><\/sup><\/p>\n\n\n\n
\n\n\n\nA. Die EU als Staaten- und Verfassungsverbund<\/strong><\/h2>\n\n\n\n
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B. Organe als Grundlage eigener Handlungsf\u00e4higkeit<\/strong><\/h2>\n\n\n\n
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2. Rat der Europ\u00e4ischen Union<\/strong><\/p>\n\n\n\n\n
C. Durchf\u00fchrung des Unionsrechts <\/h2>\n\n\n\n
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