Estado del programa de sustitución de cultivos ilícitos en Colombia

Autora: Serena Hebenstreit (M.A. Interdisziplinäre Lateinamerikastudien)

„Coca regulada“ – Mural (Bogotá) ® Manuel Góngora Mera

El conflicto armado interno en Colombia tiene una historia de más de cinco décadas, que antecede a la plantación masiva de cultivos de coca, a la producción a gran escala de estupefacientes, y a su comercialización global. Empero, con el boom del narcotráfico a finales de la década de 1970, la producción y comercialización de drogas ilícitas se ha convertido en uno de los principales motivos para la persistencia y recrudecimiento del conflicto. Esto debido a que el narcotráfico no sólo ha representado un fenómeno criminal en sí mismo, sino que ha alimentado actividades ilegales asociadas, como la corrupción, el lavado de activos, el tráfico de armas, y el sicariato, entre otras, y constituyó el sustento económico de manera directa e indirecta de organizaciones guerrilleras como las FARC y el ELN, así como los grupos paramilitares y la delincuencia común y organizada. Es así como desde la década de 1980 el gobierno colombiano inició una guerra contra el narcotráfico que hasta el 2013 había dejado cerca de 20.000 víctimas y había costado más de 10.000 millones de dólares destinados solamente para la erradicación de cultivos ilícitos.

Persistencia e incremento de los cultivos ilícitos

Si bien la guerra con las FARC finalizó con la firma del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera en Noviembre del 2016, el fenómeno del narcotráfico está lejos de desaparecer. A pesar de la búsqueda de nuevas estrategias por parte del gobierno para erradicar y sustituir los cultivos ilícitos, éstos persisten en diversas áreas del país, donde según el Monitoreo de territorios afectados por cultivos ilícitos en el 2016, realizado por la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC), los cultivos de coca sufrieron un fuerte incremento del 52% al pasar de 96.000 hectáreas en el año 2015 a 146.000 hectáreas en el año 2016; los departamentos más afectados siguen siendo Nariño, Putumayo y Norte de Santander, concentrando el 63% de toda la coca del país (UNODC 2017: 23-24).

Las causas del incremento y persistencia de los cultivos ilícitos son variadas: Por un lado y como lo plantea la UNODC en su informe, a raíz de una posible malinterpretación de lo que contempla el acuerdo número 4 del Acuerdo Final, hubo un incremento en las expectativas para recibir beneficios como contraprestación por la sustitución de los cultivos ilícitos (UNODC 2017: 14), hecho que incrementó la siembra de coca en algunas comunidades, ya que el acuerdo establece que el gobierno dará prioridad a los programas de sustitución voluntaria de cultivos ilícitos por medio de una estrategia que en su primera fase establece la entrega de un subsidio económico y apoyo en seguridad alimentaria para las personas que se acojan al programa. Por otra parte, los criterios para definir quién es beneficiario no son claros. Aún se encuentra en discusión si el gobierno incluirá no sólo a familias cultivadoras, sino también a recolectores y a no cultivadores. En el acuerdo 4 se introdujeron además términos como “cultivos de uso ilícito” en lugar de “cultivos ilícitos” (Acuerdo Final 2016: 103); al parecer algunas comunidades interpretaron esto como una “autorización” para sembrar coca dado que lo ilegal era el uso y no el cultivo (UNODC 2017: 14). Adicionalmente, a pesar de la reducción del precio de la hoja de coca en el año 2016 en comparación al año 2015, éste se mantiene en un nivel muy alto, a $2.900 COP/kg (aprox. 1 euro) (ibíd. 14-15). De esta manera, los cultivos de uso ilícito pueden triplicar las ganancias si se comparan con los ingresos que generan otros cultivos.

No menos importante, con la desmovilización de las FARC, el escenario del narcotráfico en Colombia se encuentra en una nueva fase: tras la firma del Acuerdo de Paz la guerrilla se retiró de diversos territorios claves para el negocio, dejando un enorme vacío que quieren ocupar grupos disidentes y actores claves en la redes del narcotráfico y el crimen organizado. Se calcula que alrededor de 1000 o 1500 milicianos y disidentes de las FARC manejan buena parte del cultivo de coca en seis departamentos del país, de los cuales especialmente Nariño se ve gravemente afectado. En territorios como Tumaco, la desmovilización de las FARC está generando una clase de anarquía criminal, donde aproximadamente once organizaciones criminales y grupos armados ilegales se disputan el territorio y el negocio del tráfico de drogas, hecho que explica una de las tasas de homicidio más alta del país, con 70 asesinatos por cada cien mil habitantes. Las tres bandas más grandes que operan en el puerto de Tumaco son las “Nuevas Guerrillas Unidas del Pacífico” (disidencias de la columna Daniel Aldana de las FARC) el “Clan del Golfo” (grupo paramilitar) y la columna “Héroes y Mártires del Sindagua” (columna perteneciente al frente suroccidental del ELN).

La permanencia de los cultivos (y la dificultad de su erradicación y sustitución) no sólo está ligada a la persistencia del fenómeno del narcotráfico, sino también a problemas más complejos, como el problema de acceso y uso de tierras y la derivada pobreza extrema en áreas rurales, así como la marginalidad y la débil presencia institucional en el campo colombiano. Es importante tener en cuenta aquí que en el marco del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto, el acuerdo número 1 (Reforma Rural Integral) sienta las bases para la transformación estructural del campo (Acuerdo Final 2016: 10) y por ende para una posible solución al problema de los cultivos ilícitos en el país a largo plazo.

La sustitución

Entre los puntos incluidos dentro del Acuerdo Final, el punto número 4 hace referencia a la búsqueda de una solución al problema de las drogas ilícitas en el país. Las metas principales de este acuerdo incluyen la sustitución de los cultivos ilícitos y la recuperación ambiental de las áreas afectadas por dichos cultivos de una manera participativa y con base en planes integrales comunitarios y municipales de sustitución y desarrollo (Acuerdo Final 2016: 108-109). Como parte de este acuerdo, el Programa Nacional Integral de Sustitución de cultivos ilícitos (PNIS) es una iniciativa con la que el Gobierno busca resolver el fenómeno de las drogas ilícitas de la mano con las comunidades. El principio fundamental de este programa es la sustitución voluntaria, la cual sería promovida mediante el impulso de planes integrales municipales y comunitarios de sustitución.

Con la implementación del PNIS, el gobierno fijó para 2017 la meta de reducir 50.000 hectáreas por medio de la sustitución voluntaria y 50.000 hectáreas por medio de la erradicación forzada. Esto se produjo en medio de la presión nacional e internacional, generada principalmente por el presidente de los Estados Unidos, Donald Trump, quien amenazó con descertificar a Colombia como socio en la lucha contra las drogas, hecho que ponía en peligro 390 millones de dólares de la ayuda estadounidense en la lucha contra las drogas. Hasta febrero del 2018, se alcanzó e incluso superó la meta de erradicación (se erradicaron 65.000 hectáreas). Por su parte, el panorama de la sustitución voluntaria es más complejo y la meta de sustituir 50.000 hectáreas parece imposible de lograr, aún más cuando en febrero de 2018 el gobierno elevó la meta, con la expectativa de que los campesinos sustituyan voluntariamente 65.000 hectáreas hasta mayo.

En el reporte “En qué va la sustitución de cultivos ilícitos? El balance de 2017 y lo que viene en 2018”, la Fundación de Ideas para la Paz (FIP) entrega un balance de los principales avances y dificultades del proceso de sustitución de cultivos ilícitos en el 2017. Los puntos principales de este reporte serán analizados a continuación:

Los avances           

Establecido formalmente en mayo de 2017, El PNIS firmó acuerdos individuales con 54.000 familias y de los 183 municipios donde se encuentran los cultivos ilícitos. El programa empezó a ser implementado en 36 municipios que concentran el 52 % del total de las áreas cultivadas de coca reportadas en el 2016; de esta manera, la intervención se ha estado desarrollando en los núcleos de producción. De las familias vinculadas, el 67% son cultivadores de coca; a diciembre de 2017 a 28.660 familias ya se les estaba pagado un millón de pesos mensuales, lo que equivale a más de la mitad de las familias. El porcentaje restante se encuentra en proceso de validación. Según la FIP, el nivel de cumplimiento con la sustitución voluntaria en los lugares a donde llegan los recursos es superior al 90% y los pagos corresponden a 36 de los 51 municipios que fueron priorizados por el Gobierno para que la sustitución pudiera despegar en su primer año de creación. En estos lugares se está trabajando de manera paralela en el mejoramiento de las vías terciarias; aspecto clave, debido a que del total del área rural del país, 65,3 millones de hectáreas, el 56% están a más de tres horas en carro de sus cabeceras municipales. En el 70% de los municipios donde empezó a implementarse el PNIS, igualmente fue implementado el Plan 50/51, que busca que en cada uno de los 51 municipios priorizados se mejoren 50 kilómetros de carreteras, lo que equivale sin embargo apenas a 2550 kilómetros de los más de 142.000 kilómetros de vías terciarias que hay en el país.

Los problemas y retrasos

Además del problema territorial de formalización, un tema crítico relacionado a la sustitución de cultivos es el aumento en las tasas de homicidio y de los niveles de violencia en las zonas donde se lleva a cabo la sustitución. En los municipios con cultivos de coca, la tasa de homicidio aumentó 11% y en los municipios donde se dio inicio a la sustitución, se dio un alza del 33%. En los 36 municipios en los que la sustitución avanzó, la tasa ascendió de 41,1 a 54,7 homicidios por cada cien mil habitantes. La FIP señala que en la mayoría de los casos donde se dio un aumento de la violencia letal hay una conexión con disputas y reacomodamientos de los grupos armados al margen de la ley. Además el flujo de recursos de carteles internacionales continúa financiando a las disidencias de las FARC, lo cual ha llevado a su progresiva expansión territorial en el Pacífico, el suroriente del país y algunas regiones de Antioquia. Esto se refleja en amenazas y ataques directos al proceso de sustitución, como por ejemplo en el caso del asalto a seis funcionarios colombianos de la UNODC en Caquetá en febrero de 2018 y las amenazas y asesinatos a campesinos, líderes cocaleros y líderes comunitarios. La respuesta del Estado ha sido incrementar el pie de fuerza y avanzar en la erradicación forzosa, sin contar con un verdadero modelo de seguridad rural. En este punto, la FIP recomienda suspender la erradicación forzosa en algunas áreas hasta comprobar que hayan condiciones para negociar con las comunidades. “Porque tener el ‘garrote’ de la erradicación y la ‘zanahoria’ de la sustitución al tiempo, genera desconfianza entre las familias que quieren sustituir.”

Otro aspecto problemático del programa lo representa la falta de asistencia técnica en las regiones. Sólo a finales del 2017 el PNIS abrió una convocatoria e hizo la selección de los operadores de equipos expertos, de manera que miles de familias se encuentran recibiendo un subsidio mensual sin ningún tipo de orientación o asistencia técnica para la sustitución de los cultivos y el manejo óptimo de las tierras con cultivos alternativos.

Por otro lado, la inversión en bienes públicos es insuficiente. No sólo el plan 50/51 cubre apenas el 1.79 % de la red de vías terciarias, sino que las obras de pequeña infraestructura cubren un poco menos de la tercera parte de los municipios con cultivos ilícitos (de 1308 proyectos identificados en el 2017, apenas se terminaron el 4.8%).

A todos estas dificultades debe sumársele un aspecto crítico y urgente: El PNIS no incluye un enfoque de género ni una estrategia para las mujeres cultivadoras. Según el Informe “Colombia rural: razones para la esperanza” del PNUD, las mujeres del campo sufren una triple discriminación: por su condición de ruralidad, su desventaja frente a las mujeres de la ciudad, y por ser víctimas directas de la guerra.

Perspectivas

A pesar de los avances del PNIS, es preocupante la sostenibilidad en el mediano y largo plazo del proceso de sustitución en el país debido a sus diversas falencias. Tras la victoria del Centro Democrático en las elecciones presidenciales, el avance del programa y la implementación de los acuerdos entran en una etapa de gran incertidumbre. Quedará en manos del gobierno de Iván Duque continuar con el programa actual, realizando los ajustes necesarios para una sustitución más sustentable, o por otro lado decidirse por eliminar el programa por completo, endureciendo la política antidrogas y retomando la opción de una estrategia eminentemente represiva donde prime la erradicación forzosa; esto último es altamente probable considerando la enorme presión ejercida por parte del gobierno de Estados Unidos sobre Colombia. El costo de que el proceso de sustitución se vea interrumpido puede llegar a ser muy alto, no sólo en términos financieros (v. gr. la pérdida de los recursos ya invertidos), sino ante todo por la pérdida de confianza de las comunidades locales. A esto se suma la posibilidad de que se aumente exponencialmente la resiembra en los territorios y que las comunidades dependientes de la economía de los cultivos ilícitos queden en manos de grupos criminales que buscan tener vocería entre los cocaleros. Para prevenir este panorama, el nuevo gobierno debería seguir algunas de las recomendaciones de la FIP: en primer lugar, institucionalizar la sustitución de cultivos y desarrollar estrategias conjuntas, las cuales deben estar apoyadas por equipos técnicos y recursos específicos. Debería superarse la idea de que el principal objetivo de la sustitución es instalar grandes proyectos productivos, apuntando más a un impacto colectivo en pequeña escala. Al respecto, es importante desarrollar respuestas diferenciadas que evalúen el riesgo al cual está expuesto cada municipio y cada vereda así como trabajar en la focalización del programa en estas veredas como un nivel de intervención básico y principal. Así mismo, la FIP recomienda apostarle tanto como se pueda al mejoramiento de las vías terciarias y a la implementación de un plan de contingencia para dar respuesta a los recolectores, donde la asistencia técnica y los subsidios estén dirigidos no sólo a la producción, sino también en la comercialización y la sostenibilidad ambiental.